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시대 역행하는 서울시 개발 정책-예산 수백억씩 투자하고도 체감은 빵점 죽은 상권·유령마을·잡초뿐 공터 ‘속출’
#1. 서울 종로구 옛 돈의문 터에 위치한 ‘돈의문 박물관 마을’은 서울시 도시재생 프로젝트의 일환으로 조성됐다. 대표적인 낙후지역 중 하나인 이곳을 전시공간을 갖춘 박물관 마을로 재탄생시키겠다는 것이 서울시 취지였다. 지난해 9월에는 ‘2017 서울도시건축비엔날레’가 성공적으로 열리기도 했다.

하지만 지난 5월 1일 찾은 돈의문 박물관 마을은 사실상 ‘유령마을’과 다를 바 없는 모습. ‘근로자의 날’ 휴무로 가족과 나들이를 온 직장인들이 많을 것이라는 기대는 순식간에 깨졌다. 중앙 공터 야외 테이블에 앉아 커피를 홀짝이는 몇몇을 빼고는 사람이 거의 눈에 띄지 않았다. 계획대로라면 음식점과 공방, 전시장으로 가득 차 있어야 할 건물 상당수가 공실로 남아 있는 모습이다. ‘오픈 준비 중’이라는 팻말만 내걸린 채 텅 비어 있는 건물이 대부분. 1960년대를 연상케 하는 낡은 근대식 건물과 너무도 깨끗하게 정돈된 한옥의 부조화는 마음을 어수선하게 만들었다. 마을 골목 한편에서 사진 촬영에 열중하고 있는 중년 남성. 서울 은평구에서 왔다는 김영민 씨는 “박물관 마을은 요즘 자주 찾는 출사 장소다. 사람이 워낙 없고 옛 모습을 간직한 건물이 많아 쓸쓸한 느낌을 연출하기에 제격이다. 관광객이 없어 사진 찍기도 편하다”는 말로 이곳 분위기를 설명했다.

#2. 같은 날 찾은 서울 종로구 세운상가는 2015년 서울시가 첫 지정한 도시재생 활성화 지역 13곳 중 하나다. 1968년 문을 연 세운상가의 낡은 건물은 겉으로 보기에는 깔끔하게 리모델링돼 있었다. 예전에 다 쓰러져가던 모습을 상상할 수 없을 정도로 세련되게 탈바꿈했다. 상가 입구부터 청계상가를 잇는 보행로도 복원됐다.

하지만 내부 풍경은 예전과 크게 다르지 않다. 빼곡히 들어선 음향·전자·가전제품을 취급하는 가게 중 상당수는 아예 셔터를 내려놓은 상태다. 주인이 오랜 기간 자리를 비운 탓에 영업 중인지 아닌지 구분할 수 없는 가게도 다수. 상가를 둘러보는 사람도 손에 꼽을 정도다. 층층이 쌓여 있는 전자기기들은 툭 건드리면 금방이라도 무너져 내릴 것처럼 위태롭다. 세운상가 리모델링 작업 과정에서 출토된 유물을 전시해놓은 공간인 ‘유적전시실’에도 사람들 발길이 뜸했다. 외관만 산뜻해졌지 내부는 수십 년 전부터 쇠락의 길을 걸어오던 ‘죽은 상권’의 모습 그대로인 셈이다.

서울시가 손을 놓고 있거나 돈을 허투루 쓴 사업은 가지각색이다. 도심 흉물을 그대로 방치하거나 개발이 무기한 중단된 경우가 있는가 하면, 수백억원을 들여 조성한 곳은 사람들이 찾지 않는 ‘유령마을’로 전락할 정도다. 서울시가 헛발질하고 있는 사업도 부지기수다.



유형 1 개발은 무조건 반대?

▷월드컵대교·상암 롯데몰 지지부진

올림픽대로를 타고 경기도 일산 방향으로 가다 보면 성산대교를 지나 한강 한가운데 그대로 흉물스럽게 서 있는 몇몇 교각이 눈에 띈다. 짓다 만 것처럼 보이는 이 다리는 바로 월드컵대교다. 한강 28번째 다리로 마포구 상암동과 영등포구 양평동을 잇는다.

2010년 서울시는 왕복 6차로, 길이 1.5㎞ 월드컵대교를 착공했다. 상암DMC(디지털미디어시티)와 인근 고양시 유동인구가 급격히 늘면서 성산대교 교통량이 급증한 때문이다. 여기에 마곡지구가 들어서면서 가양대교 교통량도 급격히 늘었다. 월드컵대교 좌우에 있는 성산대교와 가양대교는 서울 시내 여러 다리 중에서도 교통량이 가장 많은 곳이다. 월드컵대교 건설이 필요했던 이유다.

그럼에도 월드컵대교는 예산 문제로 그간 방치됐다. 총사업비 3550억원이 들어가는 월드컵대교는 공사 마무리를 위해서는 매년 700억원가량 투입해야 했다. 하지만 서울시는 무상복지 확대에 따른 열악한 재정 상황을 이유로 월드컵대교 건설을 무기한 늦췄다. 당초 계획대로라면 월드컵대교는 2015년 8월 완공돼야 했지만 공사 완료 시점이 무려 5년이나 늦춰졌다.

지난해 12월 기준 월드컵대교 공정률은 46%. 서울시는 월드컵대교를 2020년 8월 완공하겠다고 밝혔지만 문제는 여기서 그치지 않는다. 서울시는 준공 40년 가까이 된 성산대교를 2020년부터 전면 통제해 대대적인 보수 공사에 들어간다는 계획이다. 성산대교까지 통제되면 월드컵대교가 준공된다고 해도 서울 서부 지역 교통 체증은 불 보듯 뻔하다. 월드컵대교의 ‘잃어버린 5년’이 가져온 결과다.

노들섬 개발계획은 몇 번의 수정을 거치며 시간만 낭비했다는 비판을 받는다. 노들섬은 1917년 한강인도교(현 한강대교)를 설치하면서 교량을 지탱하기 위해 인공적으로 조성한 ‘중지도’로 출발했다. 그동안 한강종합개발, 중지도 유원지, 수중공원 개발계획 등 다양한 개발계획을 세웠다 무산되는 일이 반복됐다. 2005년 이명박 전 대통령이 서울시장 재임 시절 ‘오페라하우스 건립 계획’을 세우며 본격적인 개발에 들어갔다. 2006년 오세훈 시장 취임 이후 노들섬 개발계획은 한층 구체화됐다. 오 전 시장은 ‘한강 르네상스’ 프로젝트 일환으로 오페라하우스뿐 아니라 다양한 공연과 전시 행사를 진행할 수 있는 복합문화단지 건설을 추진했다. 하지만 2010년 지방선거 이후 서울시의회 주도권을 민주당이 쥐면서 노들섬 복합문화단지 조성 사업은 좌초 위기에 몰렸다. 2011년 8월 오 전 시장이 사퇴하면서 이 사업은 물거품이 됐다.

이후 서울시장에 당선된 박원순 시장은 노들섬을 정반대 용도로 활용하겠다고 밝혔다. 노들섬을 시민의 품으로 돌려주겠다며 텃밭으로 꾸미고 ‘도심농업계획’을 발표했다. 하지만 이 계획은 그리 오래가지 못했다. 텃밭으로 방치하면 안 된다는 비판의 목소리가 높아지면서 4년 만인 2015년 11월 서울시는 노들섬을 1년 내내 공연이 가능하고 다양한 예술인이 모일 수 있는 문화 집합소로 만들겠다는 취지의 ‘노들섬 특화공간 조성 사업’을 발표했다. 이 사업은 총 11만9854㎡ 부지 중 하단부 5만9036㎡에는 공연·전시시설, 음악·문화업무시설(문화 집합소), 상업시설(노들장터)이 만들어진다. 또 노들섬 상부와 한강대교가 연결되는 광장을 조성해 시민들이 문화를 즐기고 자연을 감상할 수 있는 문화 명소로 조성한다는 계획이다. 여기에 투여되는 예산은 약 560억원이다.

서울시가 뒤늦게 노들섬 개발에 착수했지만 계획을 중간에 수정해 개발을 늦췄다는 비판을 면하기는 어려워 보인다. 업계 한 관계자는 “서울시가 노들섬 개발계획을 중간중간 수정하는 바람에 10년 이상 개발이 늦춰졌다”며 “전임자의 좋은 아이디어를 무조건 반대하고 배척해서는 제대로 된 도시 개발이 어렵다”고 말했다.

인허가 문제로 개발이 중단되거나 주민들과 갈등을 겪는 경우도 있다. 마포구 상암동 롯데복합쇼핑몰 부지 개발이 대표적이다. 5년째 개발이 중단된 롯데몰은 상암동 주민들의 속을 썩이는 대표적인 개발 사업이다.

서울시는 2012년 12월 디지털미디어시티역 2번 출구 인근 2만644㎡ 부지를 롯데쇼핑에 매각했다. 이후 2014년 10월 서울시와 롯데는 대규모 복합쇼핑시설을 짓기로 합의했다. 당초 계획대로라면 벌써 쇼핑몰이 들어서야 할 시점이지만 아직도 이 땅에는 잡초만 무성하다.

롯데몰 개발이 중단된 가장 큰 이유는 망원시장 등 주변 전통시장 상인들의 반대 때문이다. 애초에 “쇼핑몰을 지어라”라며 부지를 팔았던 서울시는 도중에 말을 바꿨다. “상인들과의 합의가 우선”이라며 개발 허가를 내주지 않고 있다. 상암동 주민들과 롯데 측이 “서울시가 땅만 팔아먹고 말을 바꿨다”고 토로하는 이유다.

지난해 4월 초 롯데 측은 서울시를 상대로 인허가 지연에 대한 책임을 묻는 행정소송을 제기했다. 최근 서울시는 4월 예정됐던 첫 공판 기일을 연기해달라고 법원에 요청했다. 법원은 양측 합의가 불발될 시 5월 31일 선고한다는 입장이다.

롯데몰과 인접한 상암동 랜드마크빌딩 부지 개발은 더욱 요원한 상태다. 롯데몰 부지 매각에 앞서 서울시는 2008년 상암동 디지털미디어시티 F1, F2블록 총 3만7262㎡에 지상 133층 규모 초고층 빌딩을 짓고 호텔과 업무시설을 유치하기로 했다. 하지만 서울시는 10년 동안 아직도 투자처를 찾지 못했다. 한때 중국 부동산 개발업체 ‘뤼디그룹’ 등에도 매각을 타진했지만 불발됐다. 2016년에만 두 차례 매각을 시도했지만 입찰자는 한 곳도 없었다. 당시 감정가격은 4341억원이다.

최근 서울시는 부지 매각에 다시 나서면서 지구단위계획을 변경해 공급 조건을 완화하고 사업성을 높이는 방안을 다각도로 살펴보겠다는 계획을 세웠다. 하지만 롯데몰 부지 사례처럼 서울시가 부지 매각을 둘러싸고 말을 바꾸다 보니 제대로 된 투자자 모집이 어렵다는 분석이 나온다.

유형 2 도심 흉물로 방치된 건축물

▷우이동 파인트리·서울혁신파크 ‘눈살’

관리 소홀이나 매각 실패로 도심 속 흉물로 변질되고 있는 건물도 곳곳에서 눈에 띈다.

북한산 자락에 위치한 강북구 우이동 파인트리 콘도. 당초 부지 8만60㎡에 지상 7층, 14개 동 숙박시설 332실과 골프연습장, 수영장 등 복합시설로 지을 계획이었다. 하지만 고분양가 논란과 함께 층고 기준 완화에 따른 특혜 시비가 불거지면서 시행사인 더파인트리는 부도를 맞았다. 시공사 쌍용건설마저 법정관리에 들어갔다. 2012년 공정률 45% 수준에 공사가 멈췄다.

이곳은 짓다 만 건축물이 흉물스럽게 방치된 탓에 도시 미관을 해친다는 비판이 계속 제기된 곳이다. 서울시는 지금까지 6차례 매각에 나섰지만 모두 실패했다. 이유가 있다. 서울시는 명확한 근거 없이 최고 7층까지 허용한 절차가 문제 있다고 보고, 새 사업자가 나타나더라도 설계 변경을 통해 일부 동 최고 층수를 7층에서 5층으로 낮춰야 한다는 견해를 고수했다. 추가 공사 비용 또한 약 1500억원이 필요할 것으로 예상되면서 사업성이 떨어졌다. 인근 부동산 업계 관계자는 “이미 10년 동안 시간을 끌다 어쩔 수 없이 매각 작업에 나섰지만 사업성을 이유로 인수에 나서는 곳이 많지 않다”며 “서울시 인허가 문제도 있어 매각이 쉽지 않을 것”이라고 말했다.

계속되는 비판에 서울시는 지난해 공사가 중단돼 도심 내 흉물로 방치되고 있는 건축물을 정비하겠다고 밝혔다. 오랜 기간 공사가 중단된 건축물은 대부분 민간 소유라 그동안 서울시에서 손쓰기 어려웠다. 2013년 ‘공사중단 장기방치 건축물의 정비 등에 관한 특별조치법’이 생기면서 공공이 개입할 법적 토대가 생겼다. 하지만 이마저도 2013년에 법이 제정됐는데 지금에 와서야 정비계획에 나선다는 비판을 면하기는 어려울 것으로 보인다.

은평구 녹번동 서울혁신파크와 종로구 탑골공원 일대 ‘락희거리’도 서울시 관리 소홀로 문제가 불거진 사례다. 서울시는 지난 2015년 녹번동 질병관리본부가 있던 부지에 혁신파크를 조성했다. 서북권 지역경제에 활력을 불어넣겠다는 취지였다. 220개 각종 시민단체와 1200여명 활동가가 입주했지만 정작 지역 주민들은 혁신파크를 기피시설로 받아들인다. 혁신파크 내 각종 조형물은 폐쇄됐거나 방치돼 있는 때문이다. ‘서울기록원’ 건립 공사 현장 바로 옆 혁신파크 홍보관인 ‘뮤지엄이노파크’ 등은 전혀 활용되지 않고 있다. 지난 2월 서울시 감사위원회가 공개한 혁신파크 특정감사 결과에 따르면 혈세 낭비, 센터장 채용비리 등 문제점만 37건으로 나타났다.

노인들의 ‘홍대거리’를 표방하며 만든 종로 탑골공원 일대 ‘락희거리’ 또한 소홀한 관리로 사실상 슬럼화가 진행 중이다. 전용 공연장에는 오토바이가 빼곡히 주차돼 있으며 전시물 보관함에는 먼지가 쌓였을 정도로 관리가 안 되고 있다. 무엇보다 노숙인과 무단 투기 쓰레기가 도로를 점령하면서 오래전부터 이 골목을 찾던 고령층마저 발길을 돌리고 있다.

유형 3 도시재생사업 혈세만 낭비?

▷수백억 쏟아부었지만 시민들 ‘갸우뚱’

서울로 7017, 세운상가, 돈의문 박물관 마을.

서울시가 도시재생사업의 대표 성공 사례로 내세우는 곳들이다. 서울시는 수년 전부터 도시재생에 초점을 맞추고 거액의 예산을 쏟아붓고 있다. 단, 투자 대비 거두고 있는 효과가 큰지 여부에는 의문부호가 붙는다. 세운·청계·대림상가를 리모델링하고 재정비하는 서울시의 ‘다시 세운 프로젝트’ 1단계 사업에는 예산 560억원, 돈의문 박물관 마을 조성에도 300억원 넘는 돈이 투입됐다. 또 다른 도시재생 선도 지역 중 하나인 서울 창신·숭인 역시 200억원 가까운 예산을 썼지만 도로포장 보행길 개선 정도 효과에 그쳤다는 평가가 나온다.

서울로 7017(서울역 고가공원)은 설립 초기부터 논란이 있던 사업이었다. 기존 서울역 고가도로가 산책로로 재탄생한 이곳은 지난해 5월 20일 개장했다. 개장한 지 1주년이 지난 서울로 7017의 현재 모습은 어떨까.

5월 1일 오후에 찾은 서울로 7017은 그야말로 한산함 그 자체였다. 사람들이 북적거렸던 개장 초기와 달리 지금은 소수 외국인 관광객만 눈에 띈다. 지난해 6월 한 달에만 약 150만명이 방문했지만 현재 방문자 숫자는 눈에 띄게 감소했다.

서울로 7017 개장과 함께 생긴 부작용도 잇따른다. 안전 문제는 여전히 해결되지 않고 있는 모습이다. 바닥은 금이 가 있는 등 균열이 눈에 띄며 그늘이 없다는 것도 단점이다. 처음에는 호기심으로 방문했던 사람들도 점차 외면하고 있다.

인근 지역 상인들도 울상이다. 서울역 고가도로가 사라지면서 서계동·청파동 소규모 봉제 공장과 염천교 수제화거리 상인들은 생존권을 위협받고 있다고 주장한다. 서계동과 청파동 일대에는 2000여개에 이르는 소규모 봉제 공장이 모여 있다. 이들은 동대문·남대문시장으로 매일 제품을 실어 날라야 한다. 당초 상인들은 고가도로를 대체할 새 도로를 갖춘 뒤 공원화 사업을 진행해야 한다고 주장했지만 대체도로 건설은 진행되지 않았다. 서울로 7017에 사용된 세금은 대략 600억원. 운용 비용은 매년 40억원 이상 쏟아부어야 한다.

“시민들이 서울로 7017을 외면하는 데는 이유가 있다. 도시에서는 녹지라는 이유만으로 사람들이 걷지 않는다. 상점 쇼윈도와 골목길의 번잡함이 사람들을 모이게 한다. 서울시가 벤치마킹했다고 하는 뉴욕 ‘하이라인공원’은 나무를 심기보다 철길 위에 자라던 잡초를 보존하고 건축·조경을 최소화함으로써 주변과 소통할 수 있는 산책로가 될 수 있었다.” 한 건축 전문가의 설명이다.

돈의동 박물관 마을은 서울시와 종로구 간 서로 부지 소유권 갈등으로 활성화가 늦어지고 있는 곳이다. 원래 이 부지는 2014년 돈의문뉴타운조합이 돈의문 1구역에 경희궁자이 아파트를 짓는 조건으로 종로구에 기부채납한 땅이다. 하지만 예산을 들여 건물을 리모델링한 것은 서울시다. 서울시는 “문화시설은 재정과 운영 능력이 있는 시에서 소유권을 가져가야 한다”는 입장이다.

반면 종로구는 “서울시가 일방적으로 용도를 변경하고 건물을 지었다”며 “원래 토지 소유권은 종로구에 있다”고 맞선다. 원래 기부채납 부지가 공원으로 쓰이면 자치구에 귀속된다. 하지만 박물관 같은 문화시설은 명확한 규정이 없어서 생긴 갈등이다. 마을 건물을 활용하려면 임대를 줘야 하는데 토지와 건물 소유 문제가 명확히 해결되지 않다 보니 임대계약을 체결하는 데 어려움이 있다. 결국 종로구와 소유권 분쟁 문제가 해결되지 않으면 서울시가 쏟아부은 340억원은 고스란히 날릴 가능성이 있다.

홍경구 단국대 건축학과 교수는 “도시재생은 수십 년 이상 길게 보고 추진하는 사업인 만큼 당장의 불편함과 실효성을 따지는 것은 적절치 않다. 서울로 7017은 근방 중림동과 양동 개발 진척과 성공 여부에 따라 향후 평가가 달라질 수 있다”면서도 “지금처럼 답보 상태가 계속되면 ‘혈세를 낭비하고 여러 부작용만 키운 사업’이라는 비판이 커질 수밖에 없다”고 말했다.

[김경민·강승태·나건웅 기자 / 사진 : 최영재 기자]

[본 기사는 매경이코노미 제1957호 (2018.05.09~05.15일자) 기사입니다]




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2018-05-11 09:25:20 입력

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